SEI/MPPI - 0958395

ASSUNTO: tema relativo à Lei de Licitações e Contratos. Análise jurídica da prorrogação de vigência contratual, cumulada ou não com reajuste de preços, nos termos da legislação pertinente.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DE CONTRATOS DE SERVIÇOS CONTINUADOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO-DE OBRA. COM OU SEM REAJUSTE CONTRATUAL. ALTERÇÃO SUBJETIVA CONTRATUAL.

LEGISLAÇÃO APLICÁVEL: ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO; ART. 57, II, TODOS DA LEI N° 8.666/93. INSTRUÇÃO NORMATIVA SEGES Nº 05/2017. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA E REAJUSTE. MINUTA DO ADITIVO Nº 02 AO CONTRATO N° 06/2023. CONTRATAÇÃO DE FORNECIMENTO DE SOLUÇÃO TECNOLÓGICA DE SEGURANÇA CORPORATIVA NA MODALIDADE SAAS, BASEADA EM COLETA E INTEGRAÇÃO DE DADOS, COM ÊNFASE NO MONITORAMENTO DE INFRAESTRUTURA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, INCLUINDO SISTEMA DE ANÁLISE OUT IN DE SEGURANÇA 24X7X365 PARA APLICAÇÕES WEB, SERVIÇOS DE COLETA DE INFORMAÇÕES RELEVANTES FORA DO ESCOPO, DETECÇÃO DE ATAQUES E VARREDURAS, IDENTIFICAÇÃO DE FALHAS DE SEGURANÇA OU DE ATIVOS INFORMACIONAIS COMPROMETIDOS, BUSCANDO MINIMIZAR VULNERABILIDADES.

1. Trata-se de processo administrativo encaminhado pela Coordenadoria de Licitações e Contratos por intermédio de uma de suas assessorias - Assessoria de Gestão de Contratos - solicitando a análise jurídica da minuta do Aditivo nº 02 ao Contrato nº 06/2023, tendo em vista a prorrogação do prazo de vigência e reajuste do presente instrumento de contrato, bem como a alteração social da empresa contratação com a modificação de seu domicílio.

2. O objeto contratual original é a contratação de fornecimento de solução tecnológica de segurança corporativa na modalidade SAAS, baseada em coleta e integração de dados, com ênfase no monitoramento de infraestrutura do ministério público do estado do Piauí, incluindo sistema de análise out in de segurança 24x7x365 para aplicações web, serviços de coleta de informações relevantes fora do escopo, detecção de ataques e varreduras, identificação de falhas de segurança ou de ativos informacionais comprometidos, buscando minimizar vulnerabilidades.

3. Os autos foram formalizados eletronicamente com o P.G.A nº 19.21.0016.0034248/2022-48, e encontram-se instruídos com os seguintes documentos:

c) Portaria PGJ/PI nº 693/2023 de designação do fiscal da avença (SEI nº 0426722);

d) Declaração do fiscal justificando a necessidade da prorrogação (SEI nº 0941584);

e) Declaração do responsável pela fiscalização do contrato informando que os serviços contratados foram regularmente prestados e se manifestando favoravelmente à renovação (SEI nº 0941548);

f) Aquiescência da contratada com a prorrogação do prazo de vigência e pedido de reajustamento contratual (SEI nº 0947867);

g) Comprovação da manutenção da vantajosidade dos valores praticados no presente instrumento contratual (SEI nº 0941490; 0941526; 0941536; 0941648);

i) Despacho do Subprocurador de Justiça Institucional autorizando que sejam tomadas as providências necessárias para renovação do Contrato nº 06/2023 (SEI nº 0948778);

j) Cálculo do reajuste contratual com a aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA/IBGE (SEI nº 0946895);

k) Negociação celebrada com a contratada a fim de que a renovação fosse efetivada com valores mais vantajosos (SEI nº 0947870 e 0947867);

l) Pareceres orçamentário nº 118/2025 (SEI nº 0951674) e Parecer Financeiro n° 117/2025 (SEI nº 0953253) para fazer face as despesas presentes;

m) Comprovação de manutenção das condições de habilitação da contratada e de inexistência de registros impeditivos de licitar e contratada com o Poder Público (SEI nº 0955325);

n) Documentos comprobatórios da alteração social promovida pelo contratado (SEI nº 0955878; 0955879);

4. Em seguida, o processo foi remetido a esta Assessoria para Pareceres em Processos Licitatórios através do Ofício CLC/ASSGECONT nº 248/2025 (SEI nº 0955232), para a análise prévia dos aspectos jurídicos acerca da minuta do termo aditivo ao contrato em tela, com fulcro no art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93. Este Parecer, portanto, tem o escopo de assistir o Parquet no controle interno da legalidade dos atos administrativos praticados na fase preparatória da prorrogação da vigência.

5. A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas dos editais, contratos e seus anexos, conforme o caso.

6. Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

7. Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos[1].

8. De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

9. De outro lado, cabe esclarecer que, em regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.

10. Assim, o ideal para a melhor e completa instrução processual é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

11. Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

12. A regra é que a contratação não pode ultrapassar o prazo de vigência do crédito orçamentário a que se vincular. Entretanto, o inciso II do artigo 57, da Lei nº 8.666, de 1993, estabelece exceção para a contratação que tenha por objeto a prestação de serviços continuados, os quais podem ser prorrogados, até o limite de 60 (sessenta) meses, como se vê abaixo:

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses.

13. O referido dispositivo legal, foi regulamentado, no âmbito da Administração Pública Federal, pela Instrução Normativa SEGES nº 05, de 26 de maio de 2017, a qual, em seu anexo IX, item 3, estabelece o que a instrução processual deve contemplar para fins de prorrogação de vigência de contratos desta natureza:

3. Nas contratações de serviços continuados, o contratado não tem direito subjetivo à prorrogação contratual que objetiva a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, podendo ser prorrogados, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta) meses, desde que a instrução processual contemple:

a) estar formalmente demonstrado que a forma de prestação dos serviços tem natureza continuada;

b) relatório que discorra sobre a execução do contrato, com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente;

c) justificativa e motivo, por escrito, de que a Administração mantém interesse na realização do serviço;

d) comprovação de que o valor do contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração;

e) manifestação expressa da contratada informando o interesse na prorrogação;

f) comprovação de que o contratado mantém as condições iniciais de habilitação.

14. Examinando os dispositivos transcritos, bem assim os diversos precedentes do Tribunal de Contas da União – TCU - a respeito do tema, verifica-se que, no tocante à prorrogação de prazos de vigência dos contratos de serviços de execução continuada, devem ser observados os seguintes requisitos, a saber:

a) Previsão expressa da possibilidade de prorrogação no edital ou no contrato;

e) Manifestação do fiscal do contrato, atestando a regularidade dos serviços até então prestados;

g) O valor do contrato permaneça economicamente vantajoso para a Administração;

h) Manifestação expressa da Contratada informando o interesse na prorrogação;

i) Manutenção das mesmas condições de habilitação exigidas na licitação;

j) Existência de disponibilidade orçamentária para fazer frente às despesas decorrentes da prorrogação;

a. Previsão expressa da possibilidade de prorrogação no edital ou no contrato

16. Para que seja possível a prorrogação com base no inciso II, do artigo 57, da Lei nº 8.666, de 1993, é imprescindível que esta possibilidade tenha constado do ato convocatório.

17. A possibilidade de prorrogação é fator que pode influenciar no interesse e na decisão dos competidores quanto à participação no certame, de modo que sua previsão expressa no edital (e/ou na minuta contratual que o tenha integrado) constitui-se requisito da prorrogação contratual. Nesse sentido, cita-se a Orientação Normativa nº 65, de 29 de maio de 2020, da Advocacia-Geral da União:

A legalidade da prorrogação do prazo de vigência dos contratos administrativos de prestação de serviços continuados, de que cuida o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, demanda expressa previsão no edital e em cláusula contratual.

18. Destarte, caso não haja previsão editalícia e contratual específica, reputa-se irregular a prorrogação, uma vez que, nessas condições, o ato de prorrogar resultaria em violação aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

19. Há que se verificar, então, se no termo de contrato ao qual se pretende a prorrogação consta ou não cláusula expressa prevendo esta possibilidade de renovação do pacto.

20. No caso em análise, verifica-se que na cláusula quarta do Contrato n° 06/2023 (SEI nº 0421574) está prevista a possibilidade de prorrogação em conformidade com o art. 57, II, da Lei nº. 8.666/93.

21. Prosseguindo, é dever dos órgãos jurídicos de assessoramento verificar a vigência do ajuste antes de analisar pedidos de prorrogações. Sobre a matéria, traz-se à colação entendimento firmado pela Orientação Normativa AGU n° 03/2009:

NA ANÁLISE DOS PROCESSOS RELATIVOS À PRORROGAÇÃO DE PRAZO, CUMPRE AOS ÓRGÃOS JURÍDICOS VERIFICAR SE NÃO HÁ EXTRAPOLAÇÃO DO ATUAL PRAZO DE VIGÊNCIA, BEM COMO EVENTUAL OCORRÊNCIA DE SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE NOS ADITIVOS PRECEDENTES, HIPÓTESES QUE CONFIGURAM A EXTINÇÃO DO AJUSTE, IMPEDINDO A SUA PRORROGAÇÃO.

22. O Tribunal de Contas da União já recomendou aos entes da Administração Pública Federal em diversas oportunidades que celebrem termos aditivos até o término da vigência do contrato, pois, quando celebrado após a expiração do prazo, o contrato é considerado extinto:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, [...], ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.2. determinar ao Hospital Naval Marcílio Dias que, por ocasião da celebração de aditivos para prorrogação do prazo de vigência dos contratos de prestação de serviços executados de forma contínua:

9.2.1. adote providências no sentido de promover a assinatura dos respectivos termos aditivos de aditamento até o término da vigência do respectivo contrato, uma vez que, transposta a data final de vigência, o contrato é considerado extinto, não sendo juridicamente cabível a prorrogação ou a continuidade da execução dele, nem a assinatura com data retroativa, nos termos do art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993.

Informações AC-3010-29/08-2 Sessão: 19/08/08. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti.

Determinar à Superintendência Regional do Sudeste - INFRAERO/SRGR, [...], que:[...]

9.6.2. nas prorrogações contratuais, promova a assinatura dos respectivos termos de aditamento até o término da vigência contratual, uma vez que, transposta a data final de sua vigência, o contrato é considerado extinto, não sendo juridicamente cabível a prorrogação ou a continuidade de sua execução.

Informações AC-2032-35/09-P. Sessão: 02/09/09. Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER.

23. Caso a prorrogação seja firmada após a expiração do contrato, a jurisprudência da Corte Federal de Contas tem entendido tratar-se de hipótese em que a Administração Pública celebrou novo contrato, sem a realização de licitação razão pela qual o novo ajuste é nulo.

9.3.3.6 observe, em futuros aditamentos de contratos firmados entre a empresa e fornecedores, as datas-limite para celebração de prorrogações, uma vez que celebração de termos aditivos em contratos com vigência já expirada, com efeitos retroativos, configuram recontratação sem licitação, infringindo os arts. 2º e 3º da Lei n.º 8.666/93.

24. Desta feita, a Administração Pública só deve celebrar termo aditivo antes do término de vigência contratual, sob pena de: (a) nulidade do instrumento; (b) necessidade de apuração de responsabilidade; e (c) os pagamentos devidos ao contratado por serviços prestados, após o término da vigência, serem processados à luz das regras previstas no parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666/93.

25. Tratando-se da primeira prorrogação do prazo de vigência contratual, caso o Contrato ainda se encontre em vigor, não há que se falar em solução de continuidade desde que o termo aditivo seja assinado por ambas as partes até a data prevista como seu termo final (prazo final de vigência).

26. Por outro lado, se o ajuste que já sofreu prorrogações, faz-se necessário analisar cada um dos termos aditivos pretéritos, a fim de verificar se todos os prazos foram respeitados. Verificando-se não ter havido solução de continuidade, a mesma recomendação descrita no parágrafo anterior se torna aplicável aqui: o novo termo aditivo deverá ser assinado por ambas as partes até a data prevista como termo final do ajuste.

27. Por fim, destaca-se que para a contagem da data de início e término dos contratos administrativos consta, junto à Advocacia Geral União, a orientação de que seja utilizado o sistema data-a-data, consoante sugerido pela conclusão decorrente do Parecer nº 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, como segue:

1) Permanecem válidas e atuais as conclusões do Parecer nº 345/PGF/RMP/2010, devendo a contagem dos prazos contratuais se pautar pelo sistema data-a-data;

2) Os termos de contrato devem indicar como início de sua vigência a data de sua assinatura ou outra data expressamente apontada no instrumento contratual, ainda que anterior ou posterior à publicação, não se devendo condicionar o início de sua vigência à publicação do extrato de que trata o art. 61, parágrafo único da lei nº 8.666/93.

28. No mesmo sentido, é a conclusão exarada no Enunciado PGF nº 142, abaixo transcrito:

A contagem dos prazos contratuais em meses e anos deve se pautar pelo sistema data-a-data, conforme o § 3º do artigo 132 do Código Civil.

Fonte: Parecer n. 00006/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU; Parecer n. 0345/PGF/RMP/2010. NUP 00407.000072/2020-36 (Seq. 28 e 98)

29. A Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações e Contratos – trouxe disposição específica neste sentido, em seu artigo 183, estabelecendo em definitivo a necessidade de adoção deste sistema de contagem para os prazos contratuais:

Art. 183. Os prazos previstos nesta Lei serão contados com exclusão do dia do começo e inclusão do dia do vencimento e observarão as seguintes disposições:

III - nos prazos expressos em dias úteis, serão computados somente os dias em que ocorrer expediente administrativo no órgão ou entidade competente.

I - o primeiro dia útil seguinte ao da disponibilização da informação na internet;

II - a data de juntada aos autos do aviso de recebimento, quando a notificação for pelos correios.

§ 2º Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o vencimento cair em dia em que não houver expediente, se o expediente for encerrado antes da hora normal ou se houver indisponibilidade da comunicação eletrônica.

§ 3º Na hipótese do inciso II do caput deste artigo, se no mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, considera-se como termo o último dia do mês.

30. Logicamente, se o prazo contratual já estiver vencido, não se poderá proceder à prorrogação de vigência, sob pena de realização de contratação direta afora das hipóteses legais, acarretando nulidade.

31. Faz-se necessário observar o dia do prazo final de vigência do ajuste e providenciar para que ambas as partes possam subscrever o instrumento de contrato até o advento de seu termo, de modo que não haja solução de continuidade.

32. No caso em análise, trata-se da segunda prorrogação e considerando que o contrato expira dia 01/03/2025 (SEI nº 0421574), ambas as partes devem promover a subscrição do instrumento até a referida data.

33. Tratando-se de serviço executado de forma contínua, a Lei n° 8666/93 faculta a prorrogação dos contratos em períodos iguais e sucessivos, desde que a vigência não ultrapasse, 60 (sessenta) meses, conforme o já citado art. 57, II.

34. Ainda sobre prazo de prorrogação, há discussão sobre a possibilidade de se prorrogar contratos de serviço continuado por período menor do que 12 meses, uma vez que o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93 prevê que os prolongamentos de vigência se dariam “por iguais e sucessivos” períodos.

35. Uma interpretação extremamente literal do Estatuto de Licitações e Contratos, levaria, inevitavelmente, à recomendação de que a Administração Pública não assinasse o termo aditivo que previsse prazo diverso do inicialmente pactuado. Esta não tem sido, porém, a posição esposada pela doutrina majoritária e pelo Tribunal de Contas da União:

É obrigatório respeitar, na renovação, o mesmo prazo da contratação original? A reposta é negativa, mesmo que o texto legal aluda a “iguais”. Seria um contrassenso impor a obrigatoriedade de renovação por período idêntico. Se é possível prorrogar até sessenta meses, não seria razoável subordinar a Administração ao dever de estabelecer períodos idênticos para vigência.”

(Justen Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 14ª ed., 2010, p. 730. Sem grifos no original).

7.3.1. Restou demonstrado na análise empreendida pela Unidade Técnica que a prorrogação de um único contrato, por períodos de seis meses, contrariando cláusula contratual que previa aditamentos por 12 meses, se deu dentro da vigência da avença sem que houvesse prejuízo à sua execução.

7.3.2. Sobre a matéria alegam os responsáveis in verbis: “seria inadmissível firmar uma prorrogação com prazo superior àquele que atende às reais necessidades da administração, apenas para satisfazer o texto literal da lei”. 7.3.3. Em razão de tais medidas terem sido adotadas em benefício da Administração, acolho as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis.

(AC-3018-53/09-P Sessão: 09/12/09 Grupo: II Classe: V Relator: Ministro RAIMUNDO CARREIRO).

7. Outra questão que merece comentário diz respeito à celebração do Primeiro Termo Aditivo ao Contrato nº [...], prorrogando sua vigência por 24 meses (item 107 do Relatório).

9. [...] a tese defendida por esta Corte de Contas e pela doutrina reinante sobre a matéria é que, na renovação, não fica a entidade obrigada a respeitar o mesmo prazo da contratação original. Pois, mesmo que o texto da norma aluda a 'iguais períodos' a leitura muito restrita da norma traria um engessamento para o administrador, o que não era o objetivo do legislador. Se é possível prorrogar por 60 meses, não seria razoável subordinar a administração ao dever de estabelecer períodos idênticos para vigência, seguindo o prazo inicialmente avençado no contrato. Então, nesse aspecto, não haveria qualquer irregularidade na prorrogação por mais 24 meses do contrato inicialmente avençado, com prazo de 36 meses.

36. Na mesma toada, entende-se como legal a prorrogação por período diverso daquele previsto no contrato, contanto que a Administração Pública justifique a sua decisão.

37. Existe ainda a hipótese de prorrogação excepcional, prevista no § 4º do art. 57 da Lei de Licitações, em que o prazo total de vigência contratual extrapola referido limite. Nesse caso, tal dispositivo autoriza a excepcional prorrogação desde que a autorização devidamente fundamentada seja lavrada pela autoridade superior e que o evento seja imprevisível, sob pena de ilegalidade.

38. Ainda, considerando o regime de transição da Lei nº 8.666/93 para a Lei nº 14.133/2021, recomenda-se que os contratos que porventura sejam regidos pelo estatuto das licitações e contratações públicas anterior, sejam prorrogados pelo período total faltante para completarem o prazo de vigência de 60 (sessenta) meses.

39. Tal medida busca maior eficiência e economia processuais, além de conferir uma transição mais rápida das contratações deste órgão para o novo regime, privilegiando a padronização de procedimentos.

40. No caso sob crivo, com a prorrogação em tela, o contrato passará a ter prazo total de vigência de 24 (vinte e quatro) meses, não ultrapassando o prazo máximo permitido pela norma.

41. Não obstante a natureza do serviço já deva ter sido objeto de exame na fase de planejamento da licitação, para fins de elaboração da minuta do edital e de seus anexos, é recomendável que antes de se efetivar a pretendida prorrogação contratual a autoridade se certifique de que o objeto contratual cuide, realmente, de serviço continuado. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes caracteriza os contratos de prestação continuada da seguinte maneira:

Os contratos executados de forma contínua são aqueles em que a execução se protrai no tempo e cuja interrupção trará prejuízos à Administração. Não apenas a continuidade do desenvolvimento, mas a necessidade de que não sejam interrompidos, constituem os requisitos basilares para que se enquadrem como prestação de serviços a serem executados de forma contínua. O significado da expressão admite tanto a noção de permanência como a de continuidade por um período indefinido ou definido e longo.[2]

42. O art. 15 da Instrução Normativa nº 05/2017, menciona que os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.

43. Assim, para a prorrogação de vigência deve haver a menção/declaração de que o serviço é essencial ao funcionamento do órgão, com a exposição dos motivos que atestem que a sua interrupção traria prejuízos à atuação ministerial.

44. A justificativa para a prorrogação do pacto oferecida pelo responsável pela fiscalização do ajuste menciona que a necessidade do presente serviço é contínua (SEI nº 0941584).

e. Manifestação do fiscal do contrato, atestando a regularidade dos serviços até então prestados

45. No intuito de verificar se o contratado vem cumprindo com suas obrigações contratuais e exercendo suas atividades a contento, é indispensável a juntada ao processo de manifestação do fiscal do contrato, atestando os bons serviços prestados pela empresa.

46. Tal exigência consta igualmente da Instrução Normativa SEGES n.º 05, de 26 de maio de 2017, em seu anexo IX. Nesse contexto, deve a Administração juntar aos autos relatório pormenorizado, elaborado pelo fiscal do contrato, sobre o assunto, indicando, outrossim, as razões de fato e de direito que levam o consulente a pretender prorrogar o ajuste.

47. Consta nos autos a manifestação do fiscal do contrato atestando os bons serviços prestados pela empresa, bem como a necessidade de prorrogação do contrato (SEI nº 0941548; 0941584).

48. Pela norma insculpida no artigo 57, na forma do disposto no § 2º da Lei nº 8.666/93, a prorrogação deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o pacto. Nesta manifestação, deve restar claro o interesse da Administração em manter o contrato.

49. Dado que a prorrogação contratual, no caso de serviços continuados, é verdadeira renovação da contratação, impõe-se salientar que na hipótese de se tratar de ajuste celebrado diretamente, por dispensa ou inexigibilidade de licitação, deverá ser demonstrada nos autos, antes de firmado o aditivo, a manutenção da inviabilidade de competição atestada inicialmente, também os requisitos específicos da dispensa. A orientação do TCU também é nesse sentido, como se observa abaixo:

317.4 – Cada ato de prorrogação equivale a uma renovação contratual, motivo pelo qual a decisão pela prorrogação de contratação direta deve ser devidamente planejada e motivada, principalmente mediante a indicação da hipótese legal ensejadora da dispensa ou da inexigibilidade de licitação, válida no momento do ato de prorrogação contratual. Nos embargos de declaração opostos pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e pela Advocacia-Geral da União (AGU) contra o Acórdão 1.800/2016 –Plenário -, que, em sede de consulta, entendeu que a contratação direta da ECT para prestação de serviços de logística, mediante dispensa de licitação com esteio no art. 24, inciso VIII, da Lei 8.666/1993, não encontra respaldo no ordenamento jurídico pátrio, tampouco na jurisprudência, o relator examinou a questão relativa aos efeitos do entendimento expresso naquele acórdão sobre os contratos da ECT atualmente em vigor e naqueles em vias de serem firmados pela empresa. Consignou o relator que, como a deliberação embargada trata de resposta a consulta, a qual tem caráter normativo e constitui prejulgamento de tese, mas não de fato ou caso concreto, tais efeitos “refogem ao presente processo, devendo ser avaliados caso a caso, até porque é bastante previsível que infinitas situações deverão surgir, cada uma apresentando suas particularidades, sendo possível até mesmo a existência de circunstância em que, por exemplo, ocorra inviabilidade de competição e seja justificada a contratação direta pela hipótese de inexigibilidade, nos termos do art. 25 da Lei 8.666/1993”. Além disso relembrou que “nos termos da jurisprudência do Tribunal, cada ato de prorrogação equivale a uma renovação contratual (p.ex., Acórdãos 6.286/2010-TCU-1ª Câmara e 1.029/2009-TCU-2ª Câmara). Assim, decisão pela prorrogação de uma contratação direta deve ser devidamente planejada e motivada, principalmente mediante a indicação da hipótese legal ensejadora da dispensa ou inexigibilidade de licitação, que, por óbvio, deve ser válida no momento do ato de prorrogação contratual. Resta evidente que, não sendo mais cabível a contratação direta, o órgão ou entidade contratante deve realizar o devido procedimento licitatório”. Assim, seguindo o voto do relator, o Plenário decidiu por “informar às recorrentes que, nos termos da jurisprudência do TCU, cada ato de prorrogação equivale a uma renovação contratual, motivo pelo qual a decisão pela prorrogação de uma contratação direta deve ser devidamente planejada e motivada, principalmente mediante a indicação da hipótese legal ensejadora da dispensa ou inexigibilidade de licitação, válida no momento do ato de prorrogação contratual”.

Acórdão 213/2017 Plenário, Embargos de Declaração, Relator Ministro Bruno Dantas.

50. Destarte, em caso de prorrogação de contratos fundada em inexigibilidade de licitação ou em alguma das hipóteses de dispensa, deve-se elaborar juntamente com a justificativa da prorrogação, tópico específico a demonstrar que tais condições que justificaram a contratação direta ainda permanecem atualmente, sob pena de se considerar irregular a renovação contratual.

51. Se a contratação tiver por fundamento uma inexigibilidade de licitação, com base no art. 25 da Lei nº 8.666/93, deve-se aportar ao processo justificativa ou comprovação de que a inviabilidade de competição ainda permanece.

52. Neste tocante, pode-se proceder à juntada de cópias de contratos, notas de empenho de despesas, extratos de publicação e documentos congêneres, também realizados por inexigibilidade de licitação que sejam hábeis a comprovar que a renovação em tela ainda encontra suporte na inexigibilidade de licitação.

53. Após isso, os autos devem ser encaminhados à autoridade superior para que decida, dentro da margem de discricionariedade que lhe confere a Lei, se é oportuna e conveniente o prosseguimento da prorrogação de vigência contratual.

54. A autorização para a deflagração do procedimento em tela, ofertada pelo ordenador de despesas, foi corretamente juntada (SEI nº 0948778).

g. O valor do contrato permaneça economicamente vantajoso para a Administração

55. Outra exigência prevista no art. 57, II da Lei n° 8.666/93 é a de que a prorrogação do contrato de serviço continuado seja feita com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração. No mesmo sentido, historicamente tem se manifestado o TCU, conforme comprovam os excertos de julgados reproduzidos abaixo:

Assunto: CONTRATOS. DOU de 23.04.2010, S. 1, p. 151. Ementa: determinação à Superintendência Regional do Trabalho e Emprego no Amapá (STRE/AP) para que, ao motivar a prorrogação de vigência de seus contratos administrativos, bem como o caráter contínuo do serviço objeto do contrato a ser prorrogado, comprove a vantagem do ato, em obediência ao disposto no inc. II do art. 57 da Lei 8.666/93 (alínea “b.5”, TC-001.681/2010-9, Acórdão nº 1.634/2010-2ª Câmara).

Assunto: SERVIÇO CONTÍNUO. DOU de 04.11.2010, S. 1, p. 157. Ementa: recomendação à Fundação Universidade Federal do Rio Grande para que evite incorrer e deficiência na instrução dos processos administrativos relativos à prorrogação de contratos de serviços de execução continuada, nos quais não consta a comprovação de que o preço contratado está em conformidade com o de mercado e não estão demonstradas as vantagens da Administração em manter a contratação, decorrente do descumprimento do disposto no inc. II do art. 57 da Lei nº 8.666/1993 (item 1.6.3, TC-015.647/2009-0, Acórdão nº 6.964/2010-1ª Câmara).

Assunto: CONTRATOS. DOU de 11.02.2011, S. 1, p. 180. Ementa: alerta à Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda em Rondônia (GRA/RO) para que, a fim de identificar as condições mais vantajosas para a Administração quando da renovação dos contratos, proceda à verificação das observações feitas pelos fiscais, com o intuito de avaliar aspectos qualitativos e quantitativos da execução do contrato; proceda à pesquisa de preços junto a outras empresas que atuam no mercado local, a fim de avaliar se a renovação é vantajosa para Administração sob o aspecto financeiro; e atente para as recomendações e observações constantes nos pareceres emitidos pela PFN, a fim de garantir que as renovações pleiteadas estejam de acordo com as normas vigentes e aplicáveis ao Serviço Público Federal (item 1.6.18, TC- 015.365/2006-7, Acórdão nº 655/2011-1ª Câmara).

56. Embora em momento algum a Lei imponha a realização de pesquisa de preços como condição para a prorrogação de um contrato de serviço contínuo, a praxe administrativa acabou por encampar a jurisprudência do TCU, vindo a exigir este procedimento como uma forma de identificação da vantajosidade exigida pelo legislador.

57. Convém registrar que o próprio Tribunal de Contas da União definiu em na Portaria TCU nº 444, de 28 de dezembro de 2018[3], que a pesquisa de preços também pode ser dispensada nos contratos de serviços continuados sem dedicação exclusiva de mão de obra:

Art. 30. Nos contratos de serviços continuados sem dedicação exclusiva de mão de obra, a realização de pesquisa de preços pode ser dispensada na prorrogação, presumindo-se a vantagem econômica, quando restar demonstrado, mediante despacho fundamentado, que, em função da natureza do objeto, a variação dos preços contratados tende a acompanhar a variação do índice de reajuste estabelecido no contrato.

Art. 31. Quando a vantagem econômica da prorrogação de contratos não puder ser comprovada nas formas estabelecidas pelos arts. 28 a 30 desta Portaria, a prorrogação deverá ser precedida da realização de pesquisas de preços de mercado ou de preços contratados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, consoante as disposições contidas nos arts. 8° a 12 deste Normativo. [...]

58. Na mesma senda, por meio da Orientação Normativa AGU nº 60/2020, consolidou-se no âmbito da Advocacia-Geral da União, o entendimento no sentido de que a realização de pesquisa de preços para fins de demonstrar a vantagem econômica da prorrogação do prazo de vigência de contratos administrativos é medida facultativa nos casos em que o edital prevê a aplicação de índice de reajuste em sentido estrito, desde que o gestor ateste, tecnicamente, que a variação de preços do mercado acompanha o índice de reajuste previsto no contrato:

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 00688.000717/2019-98, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

I) É FACULTATIVA A REALIZAÇÃO DE PESQUISA DE PREÇOS PARA FINS DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONTÍNUOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA NOS CASOS EM QUE QUE HAJA MANIFESTAÇÃO TÉCNICA MOTIVADA NO SENTIDO DE QUE O ÍNDICE DE REAJUSTE ADOTADO NO INSTRUMENTOCONVOCATÓRIO ACOMPANHA A VARIAÇÃO DOS PREÇOS DO OBJETOCONTRATADO.

II) A PESQUISA DE PREÇOS PARA FINS DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIADOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SERVIÇOS CONTÍNUOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA É OBRIGATÓRIA NOS CASOS EM QUE NÃO FOR TECNICAMENTE POSSÍVEL ATESTAR QUE A VARIAÇÃO DOS PREÇOS DO OBJETOCONTRATADO TENDE A ACOMPANHAR A VARIAÇÃO DO ÍNDICE DE REAJUSTEESTABELECIDO NO EDITAL.

59. Desta forma cabe à unidade requisitante verificar qual a orientação aplicável:

a) Atestando o gestor que o índice de reajuste aplicável ao contrato acompanha a ordinária variação dos preços de mercado, tem-se por presumida a vantajosidade da renovação contratual, sendo desnecessária a realização de pesquisa de preços;

b) Se, diante das especificidades do caso concreto, não for tecnicamente possível atestar que a variação dos preços contratados tende a acompanhar a variação do índice de reajuste estabelecido no edital, deverá o gestor realizar a pesquisa para avaliar a vantajosidade econômica da renovação.

60. Nesta segunda hipótese, caso constatada a necessidade de realização de pesquisa de preços para fundamentar a declaração da vantajosidade econômica da prorrogação, cabe atentar para os mecanismos da Instrução Normativa nº 73/2020.

61. A Instrução Normativa SEGES/ME Nº 65/2021 em seu art. 11, parágrafo único, menciona que permanecem regidos pela Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020, todos os procedimentos administrativos autuados ou registrados sob a égide da Lei nº 8.666/1993 e da Lei nº 10.520/2002:

Art. 11. Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
Parágrafo único. Permanecem regidos pela Instrução Normativa nº 73, de 5 de agosto de 2020, todos os procedimentos administrativos autuados ou registrados sob a égide da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, da Lei nº 10.520, de 17 de junho de 2001, e da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, incluindo contratações e eventuais renovações ou prorrogações de vigências respectivas.

62. Em relação à comprovação de preços de contratos firmados com base em inexigibilidade de licitação, deve-se ter por norte o regramento previsto no art. 7º da Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020, a saber:

Art. 7º Os processos de inexigibilidade de licitação deverão ser instruídos com a devida justificativa de que o preço ofertado à administração é condizente com o praticado pelo mercado, em especial por meio de:

I - documentos fiscais ou instrumentos contratuais de objetos idênticos, comercializados pela futura contratada, emitidos no período de até 1 (um) ano anterior à data da autorização da inexigibilidade pela autoridade competente;

II - tabelas de preços vigentes divulgadas pela futura contratada em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, contendo data e hora de acesso.

§1º Poderão ser utilizados outros critérios ou métodos, desde que devidamente justificados nos autos pelo gestor responsável e aprovados pela autoridade competente.

§2º Excepcionalmente, caso a futura contratada não tenha comercializado o objeto anteriormente, a justificativa de preço de que trata o caput pode ser realizada com objetos de mesma natureza.

§3º Caso a justificativa de preços aponte para a possibilidade de competição no mercado, vedada está a inexigibilidade.

§ 4º O disposto neste artigo aplica-se, no que couber, às hipóteses de dispensa de licitação, em especial as previstas nos incisos III, IV, XV, XVI e XVII do artigo 24 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

63. Aos autos, devem ser acostados todos os documentos de comprovação da manutenção da vantajosidade do valor contratual, pesquisa de preços, prova de eventual negociação realizada com o particular contratado, mapa comparativo de preços com todas as fontes pesquisadas e quaisquer documentos hábeis a comprovar que ainda persiste a vantagem na manutenção da contratação.

64. Foram juntados os documentos de comprovação da manutenção da vantajosidade do valor contratual (SEI nº 0941490; 0941526; 0941536; 0941648).

65. Reitera-se que as considerações exaradas neste tópico se amoldam ao quanto mencionado no item 07 deste opinativo.

h. Manifestação expressa da Contratada informando o interesse na prorrogação

66. No que se refere à manifestação da contratada anuindo com a renovação, cumpre registrar alguns apontamentos. Tal manifestação deve ser clara e inequívoca de modo a determinar a sua integral anuência aos termos originariamente contratados, com exceção, conforme o caso, das cláusulas econômico-financeiras.

67. Ademais, como o ajuste decorre de acordo de vontades entre as partes contratantes, é imprescindível haver concordância prévia da Contratada quanto a referida prorrogação e seus respectivos termos, devendo sempre ser acrescida aos autos.

68. A aquiescência da contratada com a renovação do ajuste n° 06/2023 foi acostada aos autos (SEI nº 0947867).

i. Manutenção das mesmas condições de habilitação exigidas na licitação

69. É dever de o contratado manter, durante toda a execução do contrato, as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, por força do inc. XIII do Art. 55 da Lei de Licitações, como se vê abaixo:

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

70. Decorrência direta disso é o ônus atribuído ao contratado para que apresente em diversos momentos da execução do ajuste, inclusive no ato da prorrogação, demonstrativo de regularidade fiscal e trabalhista. Tal entendimento é confirmado por acórdão do TCU, veja-se:

Assunto: REGULARIDADE FISCAL. DOU de 29.01.2010, S. 1, p. 181. Ementa: determinação à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Rio de Janeiro para que verifique a regularidade fiscal das contratadas anteriormente à assinatura de termos aditivos, de modo a que seja observada a exigência contida no art. 55, inc. XIII, da Lei n° 8.666/1993 (item 9.1, TC-026.893/2009-1, Acórdão nº 67/2010-Plenário).

71. É de relevo ressaltar a impossibilidade de contratação ou manutenção de ajustes em que os contratados estejam irregulares com a seguridade social, ou seja, com o INSS e o FGTS. A razão para tanto é muito simples: a Constituição Federal, num dos poucos pontos que estabeleceu regras específicas para a contratação pública, vedou que os órgãos ou entes públicos contratassem devedores da seguridade social, como se constata do art. 195, § 3º:

§ 3º - A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

72. Em diversas oportunidades o TCU reforçou o entendimento sobre a imprescindibilidade da regularidade com a seguridade social. Como exemplo, cita-se o Acórdão nº 1661/2011 – TCU – Plenário:

10. O argumento síntese inserto no voto condutor do Acórdão TCU nº 2616/2008 - Plenário é que a dispensa de documentação nos casos de dispensa de licitação em razão do valor visa priorizar a busca da relação custo-benefício da contratação, e também a evitar a criação de entraves burocráticos desnecessários para garantir a execução adequada do objeto do contrato.

11. Dessa forma, com supedâneo nesse mesmo argumento, a comprovação de regularidade com a Fazenda Federal, sendo um dos itens de comprovação de regularidade fiscal, poderá ser dispensada, quando se tratar de dispensa de licitação com fulcro nos art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/1993.

12. Permanece, contudo, a obrigação quanto ao cumprimento do art. 195, § 3º da Constituição Federal.

13. O tema foi exaustivamente abordado na Decisão TCU nº 705/1994, por meio da qual o Plenário desta Casa firmou entendimento, em caráter normativo, de que a comprovação da regularidade em relação à seguridade social não pode ser dispensada, mesmo nos casos de que trata o já mencionado art. 32, § 1º.

73. Reitera-se, pois, por sua relevância, a necessidade de que a Administração, ao decidir no âmbito de seu juízo de conveniência e oportunidade pela possibilidade ou não de prorrogação do Contrato em análise, leve em consideração a manutenção das condições de habilitação por parte da contratada.

74. Recomenda-se que todas as certidões que porventura estejam com prazo de validade expirado sejam renovadas, em data próxima à da assinatura do Termo Aditivo, registrando-se que, em qualquer caso, a assinatura do aditivo estará condicionada à ratificação da total regularidade fiscal e trabalhista da contratada, em atenção ao art. 55, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993.

75. Foram juntados aos autos os documentos de comprovação de manutenção das condições de habilitação da contratada e de inexistência de registros impeditivos de licitar e contratada com o Poder Público (SEI nº 0955325).

j. Exista disponibilidade orçamentária para fazer frente às despesas decorrentes da prorrogação

76. Importante esclarecer que é imprescindível que haja dotação orçamentária suficiente para o aditamento que objetive a renovação da contratação, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem tiver lhe dado causa, como preceitua o art. 14 da Lei de Licitações.

77. A declaração de existência de disponibilidade orçamentária com a respectiva indicação da classificação funcional programática e da categoria da despesa decorre de imposição legal[4].

78. A Lei n° 8.666/93 prevê de modo reiterado a necessidade de previsão orçamentária para a contratação, e, por conseguinte, para os respectivos aditamentos, como se aduz a seguir:

Art. 7°As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.

Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:

79. Desta forma, toda renovação contratual somente pode ser realizada se houver previsão e disponibilidade orçamentária própria para a realização da despesa correspondente.

80. Cabe alertar para que, previamente à assinatura do termo aditivo, deve ser anexada a declaração sobre a adequação orçamentária e financeira para fazer face às despesas dele originadas, em conformidade com as normas constantes nos artigos 16 e 17 da Lei Complementar n° 101 de 04 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

81. Segundo o mencionado art. 16 da LRF, inciso II, é obrigatório constar a declaração do ordenador de despesas de que o aumento das despesas tenha adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Por lógico, faz-se necessária a juntada dos Pareceres orçamentários e financeiros que comprovem a existência de recursos hábeis a custear a presente contratação.

82. Foram devidamente acostados aos autos o Parecer Orçamentário nº 118/2025 (SEI nº 0951674) e Parecer Financeiro nº 117/2025 (SEI nº 0953253), que demonstram que as despesas pretendidas estão adequadas à lei orçamentária anual e são compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, havendo, portanto, disponibilidade financeira para atendê-las.

k. Se houver oferecimento de garantia, haverá necessidade de sua renovação

83. O prazo de validade da garantia deverá coincidir com a vigência do contrato e deverá também estar atualizada de acordo com o valor da contratação. Portanto, deve haver a renovação da garantia na hipótese de esta ter sido exigida quando da celebração do ajuste, bem como deve ser complementada nos casos de alteração do valor do contrato.

84. A exigência de garantia contratual está prevista na cláusula sexta (subcláusula 6.9) do instrumento contratual (SEI nº 0421574), devendo ser apresentada até 20 (vinte) dias úteis após a assinatura do contrato, no percentual de 3% (três por cento) do seu valor total.

a. Reajuste contratual. Direito do contratado. Impossibilidade de preclusão

86. Antes de passarmos à análise dos requisitos que devem ser observados para a concessão do reajuste, cumpre-nos registrar desde logo uma recente mudança de entendimento acerca da possibilidade jurídica da preclusão lógica do direito ao reajuste contratual.

87. Anteriormente, entendia-se que o reajustamento consistiria em verdadeiro direito patrimonial disponível, de aplicabilidade facultativa, e, por conseguinte, dependeria de requerimento do interessado para ser implementado, sob pena de preclusão e renúncia tácita ao que lhe seria devido. Contudo, há que se analisar as premissas estabelecidas no Parecer nº 79/2019/DECOR/CGU/AGU:

DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. DIREITO AO REAJUSTE CONTRATUAL. CONCESSÃO DE OFÍCIO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE PRECLUSÃO.

I. A manutenção da cláusula econômico-financeira inicialmente estabelecida com a aceitação da proposta pela Administração constitui direito do contratado garantido pela Constituição da República (art. 37, inc. XXI).

II. Este direito foi regulamentado pela lei de licitações, Lei n.º 8.666/93, que previu instrumentos para recompor o eventual desequilíbrio. Dentre eles está o reajuste (art. 40, inc. XI e art. 55, inc. III), que se caracteriza pela atualização do valor contratual conforme índice estabelecido contratualmente.

III. Assim, após certo período de execução contratual, a Administração Pública, de ofício, deve aplicar o índice financeiro estabelecido contratualmente para reajustar o seu preço e reequilibrar sua equação econômico-financeira.

IV. No Acórdão nº 1.827/2008 – Plenário -, o TCU, diante de uma hipótese de repactuação, analisou a aplicabilidade do instituto da preclusão aos contratos administrativos, e lecionou que "há a preclusão lógica quando se pretende praticar ato incompatível com outro anteriormente praticado."

V. Em regra, não há preclusão lógica do direito ao reajuste, pois, não há a possibilidade da prática de ato incompatível com outro anteriormente praticado, já que para a sua concessão exige-se apenas a mera aplicação de ofício pela Administração Pública de índice previsto contratualmente.

VI. Exceção existe na hipótese em que as partes, com previsão expressa no edital e no contrato, acordem a obrigação de prévio requerimento do contratado para a concessão do reajuste. E neste caso específico seria possível entendermos pela preclusão lógica, se transcorrido o período para o reajuste, o contratado não requerer a sua concessão e concordar em prorrogar a vigência contratual por mais um período, mantidas as demais condições inicialmente pactuadas.

VII. Visando tutelar a análise da vantajosidade para a prorrogação contratual (art. 57, inc. II, da Lei n.º 8.666/93), caso tenha transcorrido o prazo para o reajuste sem a sua concessão, e chegado o momento da prorrogação contratual, quando, então, será o valor não reajustado que será parâmetro para a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, recomenda-se a negociação, com a contratada, para que esta abdique do reajuste, mantendo a vantajosidade necessária para garantir a prorrogação contratual.

88. Portanto, com fulcro nos princípios que regem as contratações públicas - o da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º e art. 41 da Lei de Licitações) e o da pacta sunt servanda (art. 66 da Lei de Licitações), bem como o da garantia da manutenção das condições efetivas da proposta (art. 37, XXI, CF/88) -, após certo período de execução contratual, a Administração Pública, de ofício, deve aplicar o índice financeiro estabelecido contratualmente para reajustar o seu preço e reequilibrar sua equação econômico-financeira.

89. Salvo disposição editalícia em sentido contrário, o reajuste em sentido estrito deve ser aplicado ex officio pela Administração, independentemente de solicitação do contratado, e mediante mero apostilamento (art. 65, § 8º, da Lei nº 8.666, de 1993), desde que preenchidos os pressupostos legais e contratuais para sua incidência, não estando sujeito à preclusão lógica.

90. Entretanto, se o contrato dispuser que a aplicação do reajuste em sentido estrito depende de prévio requerimento por parte do contratado, caso este não o requeira e prorrogue a avença sem a sua incidência, entende-se, nesta situação específica, que pode haver a preclusão lógica.

91. O reajuste em sentido amplo se subdivide em duas espécies: o reajuste em sentido estrito (atualização do valor contratual conforme índice estabelecido no contrato) e a repactuação (atualização do valor contratual em razão da variação dos custos do contrato). No reajuste em sentido estrito há a apenas a incidência de um índice de variação de preços; na repactuação produz-se uma análise da efetiva variação dos custos.

92. No presente caso, importa-nos o reajuste em sentido estrito, que encontra fundamento de validade nos arts. 40, XI, e 55, III, da Lei nº 8.666/93, e no artigo 2º, da Lei nº 10.192/01, sendo também prevista no plano infralegal no art. 13 do Decreto 9.507/18, e na IN nº 05/2017, da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, nos seus artigos 53 a 61:

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção deque será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela.

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e ado efetivo pagamento;

Art. 2º É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano.

§ 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano.

Art. 13. O reajuste em sentido estrito, espécie de reajuste nos contratos de serviço continuado sem dedicação exclusiva de mão de obra, consiste na aplicação de índice de correção monetária estabelecido no contrato, que retratará a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais.

§ 1º É admitida a estipulação de reajuste em sentido estrito nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

§ 2º Nas hipóteses em que o valor dos contratos de serviços continuados seja preponderantemente formado pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que trata este artigo.

Art. 61. O reajuste em sentido estrito, como espécie de reajuste contratual, consiste na aplicação de índice de correção monetária previsto no contrato, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais.

§ 1º É admitida estipulação de reajuste em sentido estrito nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

§ 2º O reajuste em sentido estrito terá periodicidade igual ou superior a um ano, sendo o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste, a data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa proposta se referir, ou, no caso de novo reajuste, a data a que o anterior tiver se referido.

§ 3º São nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apuração do índice de reajuste, produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior à anual.

§ 4º Nos casos em que o valor dos contratos de serviços continuados seja preponderantemente formados pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que trata este artigo.

93. Portanto, o reajuste de preços em sentido estrito é espécie de reajuste contratual que deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados sem dedicação exclusiva de mão de obra.

94. Feitas estas considerações iniciais, cumpre analisar os pressupostos fixados nos citados diplomas normativos para a concessão de reajuste de preços nos contratos administrativos:

95. Cada uma das exigências acima será melhor abordada nos tópicos específicos adiante.

96. Impõe-se seja verificado se existe previsão expressa sobre o reajuste dos preços no contrato e/ou também no edital, a fim de permitir a aplicação da majoração.

97. O reajuste de preços pressupõe que se trate de contratação de serviços continuados, pois estes, pela essencialidade, é que exigem prestação ininterrupta, sendo admissível, periodicamente, a readequação dos valores inicialmente contratados.

98. Os contratos de serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra devem ser preferencialmente reajustados por índices setoriais ou específicos ou, na falta destes, por índices gerais de preços, com respaldo nos arts. 2º e 3º da Lei nº 10.192/2001, conforme reconhecido na Orientação Normativa AGU nº 23/2009:

O EDITAL OU O CONTRATO DE SERVIÇO CONTINUADO DEVERÁ INDICAR O CRITÉRIO DE REAJUSTAMENTO DE PREÇOS, SOB A FORMA DE REAJUSTE EM SENTIDO ESTRITO, ADMITIDA A ADOÇÃO DE ÍNDICES GERAIS, ESPECÍFICOS OU SETORIAIS, OU POR REPACTUAÇÃO, PARA OS CONTRATOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA, PELA DEMONSTRAÇÃO ANALÍTICA DA VARIAÇÃO DOS COMPONENTES DOS CUSTOS.

99. Na falta de índice setorial ou específico, ao adotar o índice geral de preços como critério de reajuste, o gestor deve analisar o objeto contratual e optar por aquele que melhor refletir a evolução dos custos que compõem o preço dos serviços.

100. No que toca à alteração dos valores, portanto, o setor competente do órgão assessorado deverá atestar que se trata do correto índice previsto nos documentos que instruíram a contratação.

101. No que se refere à periodicidade do reajuste, veja-se o que prescreve o art. 61, § 2º, da IN nº 05/2017:

102. Da leitura do referido dispositivo, conclui-se que, tratando-se do primeiro reajuste contratual, o interregno do prazo de 1 (um) ano para sua concessão terá por termo inicial a data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa proposta se referir. Por outro lado, já no caso dos demais reajustes, o interregno de 1 (um) ano conta-se a partir da data a que o anterior reajuste tiver se referido.

103. O correto cálculo para o reajuste dos preços deverá ser demonstrado nos autos em documento separado com identificação do responsável por sua realização.

104. Consta nos autos o cálculo do reajuste contratual com a aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA/IBGE (SEI nº 0946895), também foi juntada negociação celebrada com a contratada a fim de que a renovação fosse efetivada com valores mais vantajosos (SEI nº 0947870 e 0947867).

105. A regra é a execução dos contratos administrativos nos exatos termos em que foram pactuados inicialmente, corolário da obrigatoriedade das convenções, expressa no princípio pacta sunt servanda. Todavia, o contrato administrativo é tão somente um instrumento para a materialização do interesse público, sendo por intermédio daquele que se colima o atingimento deste.

106. Sabe-se que o interesse público é mutável uma vez que as demandas sociais a serem atendidas pelo exercício da atividade administrativa sofrem constantemente alterações típicas da dinâmica da vida em sociedade. Relembre-se o pensamento de Zygmunt Bauman, sociólogo polonês, segundo o qual: “Vivemos em tempos líquidos. Nada foi feito para durar”.

107. Sendo mutável o interesse público, fim maior da atuação administrativa, deve-se também ipso facto serem alterados os contratos administrativos de modo que se tornem instrumentos adequados à satisfação das necessidades da coletividade, exsurge, então, o princípio da mutabilidade dos contratos administrativos, erigido no art. 58, I, da Lei nº 8.666/93.

108. Em que pese a possibilidade de alteração dos contratos administrativos, ela se configura como exceção, cuja ocorrência pressupõe as devidas justificativas. Quando amparada em lei, é legítima e moral, preservando os contratos administrativos e, frequentemente, evita que a Administração Pública incorra nos prejuízos decorrentes de uma rescisão contratual.

XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a execução do contrato;

110. Verifica-se, do dispositivo em tela, que somente se justificará a rescisão, se a alteração social sofrida pelo contratado inviabilizar a execução da prestação que é objeto do pacto. Assim, não é qualquer mudança no contrato social do particular que acarretará automaticamente a rescisão, deve a contratante fazer prova de que o novo arranjo empresarial irá prejudicar a execução contratual.

111. Noutro giro, quando a lei alude à alteração na finalidade da empresa, embora se trate de expressão de ampla abrangência, pode determinar, por exemplo, a orientação de suas atividades para setor da economia diverso, que não contempla o objeto contratado. Se tal se desse, haveria aí, motivo para a rescisão unilateral. Veja-se, a este respeito, as lições de Marçal Justen Filho:

Ao se referir à finalidade, a lei teve em vista um enfoque econômico-empresarial, como também se verifica no caso da “estrutura da empresa”. Abrangem-se os casos de reorganização empresarial, não necessariamente retratada em modificações jurídicas. Essas modificações podem ser extremamente relevantes. Assim, por exemplo, o contratado pode deliberar encerrar as atividades de uma unidade fabril ou reduzir o número de empregados ou orientar suas atividades para um determinado setor.^{^[6]}

112. Todavia, não foi o que ocorreu na espécie, já que da análise de seu contrato social (SEI nº 0955878; 0955879), percebe-se que foi mantido como objeto inicial da sociedade, o qual é traduzido nas seguintes atividades: desenvolvimento e licenciamento de programas de computador customizáveis, desenvolvimento de programas de computador sob encomenda, suporte técnico, manutenção e outros serviços em tecnologia da informação, serviços combinados de escritório e apoio administrativo, assessoria, consultoria em informática.

113. Ainda, poder-se-ia citar como exemplo de alteração que prejudicasse a prestação do contrato administrativo, aquela que modificasse o capital social da empresa de modo que não mais se enquadrasse nas condições econômico-financeiras de cumprir as obrigações contraídas com a Administração.

114. Novamente, não foi o que ocorreu no caso. Da análise da alteração no contrato social (SEI nº 0955879), atesta-se nas cláusulas primeira que, apesar da inclusão de sócio, o capital social se manteve íntegro no valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais). Assim, ao menos neste aspecto, não se oferece risco ao cumprimento do contrato firmado com a Administração Pública.

115. Portanto, o dispositivo legal analisado (art. 78, XI, da Lei nº 8.666/93), não é aplicável automaticamente a toda alteração social do contratado. Calha, para a sua incidência, que a Administração demonstre prejuízo real da alteração ao cumprimento do ajuste celebrado com a Administração. Nos dizeres de Joel Menezes Niebuhr:

Por tributo à razoabilidade, não é qualquer alteração social ou a modificação na finalidade ou da estrutura da empresa que enseja a rescisão do contrato. É necessário, para tanto, que a operação realizada implique em prejuízo à execução do contratado. Sucede que alterações sociais e modificações na finalidade e na estrutura da empresa contratada são medidas bastante frequentes. Atualmente, em vista da complexidade do capitalismo e da globalização, muitas empresas passam por processo constante de alteração, que é fundamental para a sua sobrevivência.[7]

116. Ademais, a reorganização empresarial envolve o exercício de faculdades inerentes à concepção da livre iniciativa, definida no texto constitucional como fundamento da República Federativa do brasil, no inciso IV do seu art. 1º. Assim, dispõem os particulares de liberdade de associação do modo que lhes aprouver, posto que tal conduta é, antes, albergada pelo ordenamento jurídico.

117. Portanto, perfeitamente possível a alteração contratual ora pleiteada, desde que juntada manifestação, emanada da unidade técnica competente, a asseverar que desta alteração não resultarão malefícios à execução do pacto.

118. O termo aditivo deve conter as cláusulas mínimas necessárias para sua compreensão e eficácia. Deve conter, também, se for o caso, a renovação ou complementação da garantia, caso exigida inicialmente, bem como os novos valores e a data dos respectivos efeitos financeiros, caso tenha havido alterações nesse tocante.

119. Recomenda-se que doravante seja adotada a minuta padronizada de Termos de Aditamento contratual elaborada pela Advocacia Geral da União[8] já adequada aos termos da Lei nº 8.666/93, para efeitos de padronização e celeridade da análise jurídica perpetrada.

120. A Minuta do Termo Aditivo n° 02 ao Contrato nº 06/2023 (SEI nº 0954093) atende aos requisitos necessários destinados à sua compreensão e eficácia.

121. Ex positis, esta Assessoria para Pareceres em Processos Licitatórios se manifesta pela viabilidade jurídica da renovação e do reajuste contratual com alteração subjetiva em tela, recomendando-se a realização das diligêncisa apresentadas nos itens 74, 85 e 117 deste opinativo.

122. Registro, por fim, que a análise consignada neste parecer se ateve às questões jurídicas observadas na instrução processual. Não se incluem no âmbito de análise desta consultoria os elementos técnicos pertinentes à despesa, como aqueles de ordem financeira ou orçamentária, ou pesquisa de preços, cuja exatidão deverá ser verificada pelos setores responsáveis e autoridade competente deste Parquet.

^{^[1]}Conforme Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade.”

^{^[2]}FERNANDES, J.U. Jacoby. Contratação Direta Sem Licitação, ed. Fórum, 7ª edição, 2008.

[3]Disponível em<https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/norma/*/KEY%253ANORMA-21286/score%2520desc/01>. Acesso em: 03.10.2024.

^{^[4]}Lei n°. 8.429, de 1992, artigo 10, IX. E artigos 38 e 55 da Lei n°. 8.666/93.

^{^[5]}BRASIL. Lei n°. 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm>. Acesso em: 12.03.2018.

[6]JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. 1104 p.

[7]NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública Contrato Administrativo. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 977.

[8] Disponível em:<MinutadeAditivodeProrrogaoContratual.docx (live.com)>. Acesso em: 11.02.2025.

Documento assinado eletronicamente por PEDRO HENRIQUE GOMES DO NASCIMENTO, Técnico(a) Ministerial, em 17/02/2025, às 12:22, conforme art. 1º, III, "b", da Lei 11.419/2006.

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